|
QUO VADIS PENGELOLAAN MIGAS NASIONAL? |
|
|
|
|
Ditulis oleh Setyanto P. Santosa
|
|
Kamis, 30 Desember 2004 |
Mungkin Indonesia satu-satunya negara anggota OPEC yang menderita apabila terjadi kenaikan harga minyak di pasar internasional. Masalah ini berlangsung dari tahun ke tahun dan seolah-olah kita tidak berdaya, dan tentunya secara mudah kita dapat menyatakan bahwa salah satu penyebabnya adalah kualitas manajemen migas nasional yang kurang memadai. Kita sering menyaksikan fluktuasi harga minyak internasional tidak menentu bahkan telah menembus batas psikologis US $ 50/ barrel dan akibatnya APBN terancam karena subsidi BBM akan makin melonjak. Masalah ini sering terjadi sejak dulu dan kini menjadi tantangan bagi Pemerintahan SBY–JK. Pilihan kebijakan yang dapat dilakukan dengan naiknya harga minyak mentah tersebut, seolah – olah hanya dua, yaitu :
a) Mencabut subsidi terhadap BBM mengakibatkan timbulnya resiko keresahan sosial, atau
b) tetap mempertahankan subsidi BBM yang akan meningkatkan beban keuangan pada APBN.
Tindakan menaikkan harga BBM pada awal Pemerintahan baru tentunya akan bertentangan dengan harapan masyarakat yang telah memilih pasangan SBY–JK sebagai pimpinan baru yang diharapkan dapat membawa iklim perubahan menuju kearah perbaikan setelah selama 7 tahun dilanda berbagai kesulitan.
Rakyat mengharapkan subsidi tidak dicabut sehingga harga BBM tidak dinaikkan dan tetap menuntut adanya pasokan BBM dalam jumlah yang dibutuhkan. Dilain pihak, bila harga BBM tetap dipertahankan, Pemerintah akan menghadapi kesulitan keuangan yang cukup signifikan. Walaupun harga minyak internasional naik dan menimbulkan dampak positif pada sisi penerimaan APBN, namun pengeluaran APBN akan meningkat dalam bentuk pengeluaran subsidi BBM (kurang lebih Rp. 60 Triliun !) dan juga dana bagi hasil ke daerah. Pada masa lalu, pengeluaran bagi hasil migas ke daerah belum ada sehingga kenaikan pengeluaran subsidi dapat dikompensasikan dengan kenaikan penerimaan minyak sebagai akibat kenaikan harga minyak.
Langkah Yang Perlu Ditempuh
Dalam menghadapi masalah ini, dalam jangka pendek Pemerintah SBY-JK perlu mengambil langkah nyata dan tegas untuk menekan pengeluaran biaya subsidi BBM yang hanya dihambur-hamburkan, dibakar di jalan. Dalam jangka panjang perlu melakukan evaluasi kembali tentang berbagai kebijakan terkait dalam pengadaan dan penyaluran BBM agar tidak memberatkan Pemerintah, masyarakat dan Pertamina yang saat ini ditugaskan untuk mengadakan dan menyalurkan kebutuhan BBM keseluruh wilayah Negara.
Kebijakan subsidi BBM mengakibatkan terjadinya disparitas harga di pasar yang mendorong timbulnya berbagai bentuk penyalah gunaan penggunaan BBM, sehingga walaupun sasaran kebijakan subsidi tercapai namun dalam kenyataannya banyak pihak yang tidak berhak mengambil keuntungan dari kebijakan tersebut. Oleh karena itu untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi penggunaan BBM dalam waktu mendatang perlu di lakukan langkah – langkah sebagai berikut :
Pertama, melakukan sosialisasi masalah kenaikan harga minyak internasional dengan berbagai implikasinya dan pilihan kebijakan serta akibatnya kepada masyarakat luas dan memberitahukan kebijakan yang akan ditempuh Pemerintah secara transparan.
Kedua, pimpinan nasional harus menegaskan kembali bahwa sasaran subsidi BBM adalah masyarakat bawah dan kecil untuk keperluan rumah tangga dan transportasi umum, Berdasarkan kebijakan tersebut secara selektif dapat ditetapkan jenis BBM yang disubsidi misalnya minyak tanah untuk rumah tangga dan solar untuk angkutan umum sedangkan lainnya di lepas menurut harga pasar..
Ketiga, pimpinan nasional menegaskan kembali bahwa penyalahgunaan BBM yang disubsidi adalah tindak pidana kriminal dengan ancaman hukuman yang berat, karena pada dasarnya penyalahgunaan BBM bersubsidi adalah penyalahgunaan keuangan negara, dan penyalah gunaan keuangan negara adalah perbuatan kriminal. Kebijakan ini harus didukung dengan penegakan hukum yang tegas.
Keempat, Pertamina seharusnya ditetapkan sebagai lembaga pertama yang bertanggung jawab terhadap pengadaan, penyaluran dan ketepatan penggunaan BBM bersubsidi.
Kelima, Pemerintah meninjau ulang kebijakan “ reimbursable cost + fee “ yang diterapkan kepada Pertamina sebagai instansi yang ditugaskan untuk mengadakan dan menyalurkan BBM. Kebijakan ini telah 24 tahun berjalan dan tidak pernah ditinjau ulang. Dampak positif kebijakan ini adalah perkiraan yang cukup akurat dalam menganggarkan biaya subsidi ( selama tidak ada perubahan harga minyak yang berarti). Dampak negatifnya antara lain (a) tidak memberikan insentif bagi Pertamina untuk melaksanakan tugasnya secara efisien, (b) menjadi pemicu maraknya cara operasi dan pembiayaan yang tidak efisien, antara lain, maraknya korupsi di lingkungan Pertamina karena di “fasilitasi” oleh adanya kebijakan ini dan (c) net fee setelah pajak untuk pengadaan dan penyaluran BBM efektif hanya US $ 0,08 / barrel yang diolah maupun yang disalurkan. Pada harga minyak US $ 40 / barrel misalnya, margin yang diberikan kepada Pertamina dalam melaksanakan tugas pengadaan dan penyaluran BBM hanya 0,02 %.
Keenam, Pemerintah bersama Pertamina seharusnya meninjau ulang sistem distribusi nasional BBM, termasuk tata cara pengadaan minyak mentah serta BBM agar lebih efisien dan efektif.
Ketujuh, Pertamina harus dituntut melaksanakan efisiensi dalam segala bidang, namun dilain pihak Pemerintah diharapkan dapat memberikan apresiasi yang layak bila Pertamina dapat melaksanakan kewajiban tersebut dengan berbagai insentif.
Pertamina dan Industri Migas Nasional
Pada tahun 2001, Pemerintah telah menerbitkan Undang Undang Migas Nomor 22 tahun 2001 sebagai pengganti Undang Undang Nomor 8 tahun 1970. Perubahan Undang-undang telah mengakibatkan perubahan yang mendasar dalam pengeloaan industri migas nasional serta kedudukan Pertamina, antara lain sebagai berikut:
a) Sebelumnya hak mineral dikuasai Negara ( dengan kapital N ), sekarang dikuasai negara ( dengan n kecil yang diartikan hanya Pemerintah saja ).
b) Sebelumnya hak pertambangan dikuasai Pemerintah atas nama Negara dan didelegasikan kepada Perusahan Negara cq Pertamina, sekarang didelegasikan kepada Badan Pelaksana Migas.
c) Sebelumnya economic-right diberikan kepada Perusahan Negara ( Pertamina ), sekarang diberikan kepada Badan Pelaksana Migas.
d) Sebelumnya Pertamina adalah Badan Usaha atau korporasi, sekarang Badan Pengelola Migas adalah Badan Hukum atau bukan korporasi.
e) Sebagai konsekuensi butir d) bila terjadi tuntutan hukum, pada masa lalu yang bertanggung jawab adalah Pertamina, sekarang yang bertanggung jawab adalah Pemerintah cq Negara. Kebijakan ini bertolak belakang dengan praktik-praktik multi national corporation dimana untuk melindungi perusahaan dari tuntutan hukum mereka justru membentuk paper company, sedang kita justru melimpahkan tuntutan hukum menjadi kewajiban Pemerintah cq Negara.
f) Sebelumnya pada Kontrak Bagi Hasil, kontraktor kedudukannya dibawah Pertamina sebagai perusahaan yang di kontrak, sekarang pada Kontrak Kerja Sama kedudukan hukum kontraktor sejajar dengan Badan Pengelola Migas.
g) Sebelumnya semua ketentuan perpajakan dan bea masuk diatur dalam Undang Undang Nomor 8 tahun 1970, sekarang ketentuan tentang ketentuan perpajakan dan bea masuk diatur menurut masing – masing undang-undang.
h) Sebelumnya kepastian hukum dan kepastian operasi lebih jelas dan tegas tetapi undang-undang baru menimbulkan keraguan pada para kontraktor, sehingga investasi turun, produksi mi nyak turun 30 % dan penerimaan negara dari sektor migas sejak tahun 2001 turun.
i) Sebelumnya Pertamina masih mendapatkan penerimaan dari hasil pengelolaan Kontrak Bagi Hasil k.l. Rp 2 – 4 triliun pertahun. Sekarang penerimaan tersebut digunakan oleh Badan Pengelola Migas.
Untuk memperbaiki kondisi industri migas nasional serta Pertamina, menurut pengamatan perlu dilakukan evaluasi kembali tentang berbagai kebijakan yang berkaitan dengan industri migas dan Pertamina, diantaranya adalah sebagai berikut :
• Menegaskan bahwa Pertamina dan pengelolaan migas harus dilakukan secara efisien dan profesional serta memenuhi berbagai kriteria good corporate governance.
• Menegaskan bahwa pengelolaan Pertamina harus dibebaskan dari berbagai kepentingan politik maupun golongan.
• Menegaskan kembali visi, misi, tujuan dan strategi Pertamina untuk berkembang menjadi perusahan minyak dengan standar perusahaan minyak internasional.
Masa Depan Pertamina
Sebagaimana diuraikan diatas bahwa berdasarkan UU Migas No.22/2001, Pertamina diarahkan untuk menjadi perusahaan yang terpecah-pecah menjadi berbagai anak-anak perusahaan, kemudian pada tahun 2010 diharapkan sudah siap untuk melakukan privatisasi melalui penawaran saham umum.
Dalam hubungan ini sebaiknya pemerintahan SBY-JK melakukan kajian ulang agar Pertamina tidak diarahkan untuk diprivatisasi tetapi lebih diarahkan untuk menjadi perusahaan minyak nasional yang besar dan effisien, karena dalam industri migas, agar suatu perusahaan mencapai tingkat effisien maka perusahaan tersebut harus dibuat dalam skala besar; sehingga dapat memberikan sumbangan yang maksimal bagi kesejahteraan rakyat sekaligus dapat menjadi perusahaan minyak kelas dunia. Perlu dibuka peluang seluas2nya bagi Pertamina untuk melakukan aliansi/kerjasama dengan pihak lain terutama dengan Perusahaan Minyak yang lebih maju.
Sebagai perbandingan perlu disimak langkah perusahaan minyak Malaysia Petronas yang dapat menjadi besar seperti saat ini justru karena meniru pola UU No.8/1971 dimana hingga saat ini Petronas oleh PDA 1975 (Petroleum Development Act 1975 Malaysia – mirip UU No.8/1971) tetap diberi Kuasa Pertambangan sehingga:
1. Semua investor minyak asing (KPS) masih tetap berada dibawah pengawasan Petronas. Sedangkan di Indonesia, oleh UU 22/2001, Kuasa Pertambangan dicabut dari Pertamina. Saat ini pengawasan terhadap KPS dilakukan oleh BP Migas tidak lagi oleh Pertamina
2. Penjualan migas bagian Negara yang berasal dari KPS, di Malaysia tetap dijual oleh Petronas. Sedangkan di Indonesia, oleh UU 22/2001, migas bagian Negara yang diperoleh dari KPS tidak bisa dijual langsung oleh BP Migas karena BP Migas bukan Badan Usaha, sehingga migas bagian Negara tersebut harus dijual oleh pihak ketiga (trader di Singapura ).
3. Di Malaysia, tidak ada badan semacam BPH Migas (Regulator Hilir), sehingga Pemerintahlah (Ditjen Perdagangan Dalam Negeri) yang menetapkan harga jual BBM di pompa bensin sekaligus menetapkan marjin yang diperoleh oleh perusahaan minyak (termasuk perusahaan minyak asing yang menjual bensin). Harga jual yang ditetapkan oleh Pemerintah tersebut selalu diatas biaya dan mengacu kepada harga minyak dunia, sehingga Petronas dapat memperoleh keuntungan/marjin dari menjual BBM di dalam negeri. Sedangkan di Indonesia, harga jual BBM ditetapkan oleh Pemerintah tidak pernah memperhitungkan marjin bagi pelaku usaha (Pertamina) sehingga Pertamina tidak dapat mengakumulasi dana dari menjual BBM.
What’s Next ?
Untuk mengatasi berbagai permasalahan perminyakan tersebut maka sebaiknya pemerintahan SBY-JK dalam jangka pendek melakukan langkah-langkah sebagai berikut :
1. Menaikkan produksi minyak mentah dan gas (yang saat ini sedang menurun drastis) dengan cara: menyederhanakan prosedur di BP Migas, memperlancar arus masuk peralatan di pabean yang diperlukan dalam rangka meningkat produksi. Bila perlu BP Migas dapat dilikuidasi, dimana tugas/fungsi yang bersifat regulator dapat dikembalikan ke DitJen Migas sedangkan untuk tugas/fungsi bisnis supaya dapat memaksimalkan pendapatan Negara (seperti mengembangkan dan memasarkan migas Negara) dapat diserahkan ke BUMN Migas yang menangani bisnis perminyakan. Atau apabila mau dipertahankan minimal, Kepala BP Migas segera diberikan target kuantitatif untuk menaikkan produksi migas secepatnya sehingga penurunan produksi dapat segera diatasi.
2. Menyusun Kebijakan Harga BBM yang terpadu dengan memperhatikan unsur-unsur antara lain: daya beli rakyat, struktur pasar BBM, kebijakan energi, diversifikasi, dan kebijakan eknomi nasional (tingkat inflasi, suku bunga, cadangan devisa, kesempatan kerja. Format Kebijakan Harga BBM tidak boleh terpisah dari Kebijakan Harga Enerji Nasional. Sebab tingkat harga BBM akan mempengaruhi supply dan demand BBG – bahan bakar gas (sebagai alternatif pengganti bensin), dan akan mempengaruhi pula harga LPG (sebagai alternative pengganti minyak tanah). Kebijakan harga BBM tersebut perlu disosialisasikan secara transpran kepada masyarakat.
3. Meningkatkan kegiatan sosialisasi dengan substansi antara lain berkaitan dengan: pengertian bahwa kebijakan menaikkan harga BBM adalah untuk kepentingan masyarakat sendiri agar security of supply BBM dalam jangka panjang dapat lebih terjamin. Disamping itu kondisi perminyakan Indonesia saat ini sudah berbeda dengan masa lalu karena produksi minyak mentah saat ini jauh dibawah kebutuhan dalam negeri. Ketergantungan kepada minyak import terus meningkat yang kalau tidak di-rem akan membahayakan ketahanan ekonomi nasional karena enerji non-minyak sulit dikembangkan padahal cadangannya di perut bumi Indonesia jauh lebih banyak dibandingkan dengan cadangan minyak. Disamping itu hendaknya ditonjolkan aspek keadilan karena subsidi BBM selama ini lebih banyak dinikmati oleh golongan menengah atas.
4. Menaikkan harga jual BBM secara bertahap: Tahap pertama berdasarkan average cost pricing, yakni menuju harga jual yang dapat menutup biaya, pelaku usaha (Pertamina). Pada tahapan ini subsidi BBM di RAPBN sudah dapat mencapai titik nol. Tahap kedua menerapkan marginal cost pricing, dengan benchmark harga BBM di pasar international, yakni harga BBM di mulut kilang Singapura ditambah dengan ongkos/marjin distribusi dan pemasaran/eceran. Kalau hal ini dapat disepakati, maka pada tahap ini para pemain baru (new players) yakni perusahaan minyak asing sudah dapat masuk ke pasar BBM dalam negeri.Tahap ketiga Pemerintah dapat menerapkan pajak bensin sebagai alat bagi Pemerintah untuk mengendalikan tingkat konsumsi dan alat untuk alokasi sumber daya, disamping untuk dapat memperoleh pendapatan guna membiayai kerusakan lingkungan, pembangunan jalan raya dan biaya pengembangan enerji yang ter-baharu-kan.
5. Sebagai kompensasi kepada rakyat, Pemerintah dapat langsung mengumumkan pembangunan proyek- proyek prasarana yang dapat menciptakan lapangan kerja dan langsung dinikmati oleh masyarakat umum misalnya prasarana dibidang pendidikan (gedung sekolah, kesejahteraan guru dsb.), kesehatan, dan kesejahteraan rakyat kecil yang dibiayai dari penghematan subsidi BBM, sehingga rakyat mulai menyadari akan arti pentingnya penghapusan subsidi BBM..
Disamping itu dalam jangka menengah beberapa upaya mendasar pun seharusnya dilakukan, misalnya :
1. Meninjau kembali Undang-undang No.22/2001 yang oleh sebagaian kalangan dianggap bertentangan dengan pasal 33 UUD 1945. Dan saat ini sedang menjalani proses uji di Mahkamah Konstitusi. Apabila ternyata Mahkamah Konstitusi tidak mencabut UU Migas No.22/2001, maka UU Migas No.22/2001 perlu diamandemen, terutama yang menyangkut: Pasal 31 yang antara lain mewajibkan investor membayar berbagai macam pajak pada masa tahapan eksplorasi (katanya satu-satunya negara di dunia yang menerapkan pajak dalam kegiatan eksplorasi). Disamping itu Pasal yang membatasi pemakaian gas untuk dalam negeri hingga maksimal 25% , karena pemakaian gas untuk industri dalam negeri tidak perlu dibatasi. Pasal 28 (harga jual BBM dan gas diserahkan kepada mekanisme pasar persaingan). Ketentuan ini seharusnya dihapus, karena Negara harus ikut campur dalam menentukan harga jual BBM dan gas, minimal dalam bentuk Pajak BBM seperti praktek yang umum yang dilaksanakan di hampir semua Negara di dunia. Harga tidak boleh diserahkan sepenuhnya kepada pasar. Pasal 1 angka 5 dan Pasal 12 (menyangkut Kuasa Pertambangan).
2. Pemerintah harus kembali menggiatkan riset dengan berkembangnya pemakaian enerji Non Minyak (gas, BBG, batubara, briket) dan enerji ter-baharu-kan ( anatara lain tenaga surya, angin, biomass )
3. Mengendalikan arah makin berkembangnya Perusahaan Migas Nasional serta Industri Jasa Migas nasional.
4. Pemerintah seyogyanya membentuk Tim Khusus untuk menarik modal dari Timur Tengah (petro-dollar) agar bersedia diinvestasikan di Indonesia. Tim ini harus bekerja penuh dan benar-benar ahli dalam melakukan kerjasama dengan pengusaha atau pemerintah di wilayah Timur Tengah.
5. Perlu disiapkan dalam waktu dekat penyusunan Undang Undang Enerji Nasional sebagai dasar penyusunan Kebijakan Enerji Nasional yang Terpadu
Demikianlah telaahan tentang permasalahan kualitas pengeloaan migas nasional dengan harapan akan dapat lebih dikembangkan oleh para ahli dibidang sektor ini.
Jakarta, 15 Desember 2004
|
|
|
